Colombia. La Deuda Pública como mecanismo de apropiación por despojo del presupuesto público y de la riqueza del país

Resumen Latinoamericano / 27 de septiembre de 2018 / Daniel Libreros Caicedo y David Clemente Retamoso, CADTM

a) Entre más pagamos más debemos:

El pago de la deuda pública cuenta con una protección legal y constitucional en el país. Efectivamente, en el artículo 351 de la Constitución quedó establecido que no es admisible el que el Congreso reduzca el rubro anual de deuda que presenta el Presidente dentro del proyecto anual de gastos. Posteriormente y en el marco de las exigencias del Fondo Monetario Internacional en el lapso 1999-2006 fue expedida la ley 819 del 2003, ley orgánica fiscal, en la que se estableció la obligación de incluir anualmente el “ superávit primario”, instrumento normativo que impone el FMI a los países deudores, para garantizar el pago anual de los intereses de la deuda pública. Esa misma ley estableció el denominado Marco Fiscal de Mediano Plazo como requisito de la programación fiscal anual y de mediano plazo, programación que oficializa a título imperativo, el cumplimiento del superávit primario. La ley 1473 del 2011 denominada la “Regla Fiscal” preservó los mismos criterios pero teniendo en cuenta las oscilaciones de precios de los hidrocarburos que determinan una franja importante de los ingresos fiscales . El Acto Legislativo 03 del 2011 definió la “sostenibilidad fiscal”, una exigencia constitucional que obliga a que en la ejecución presupuestal del conjunto de las ramas del poder público respeten las definiciones del MFMP. En el caso particular de la Rama Judicial y para que las sentencias indemnizatorias cumplieran con esta obligación fue legislado el llamado “incidente fiscal” (ley 1695 del 2013), exigencia normativa que sirvió de pretexto al gobierno anterior para objetar la aplicación de leyes ya aprobadas por el Congreso como la que beneficiaba a las “madres comunitarias” vinculadas a contrato por el ICBF otorgándoles igualdad de derechos frente a las involucradas en nómina y la ley que disminuía los aportes a salud de los pensionados. 
El cumplimiento de las metas establecidas por Marco Fiscal de Mediano en los presupuestos anuales ejecutados durante el período 2006-2019, permite constatar un descenso en el porcentaje del pago del monto de la deuda del 37, 10% al 21,28 % en el lapso 2006-2014. A partir de allí y coincidiendo con la caída de los precios internacionales del petróleo este porcentaje vuelve a subir del 22,36% hasta el 25, 64% programado para el próximo año.

Año Presupuesto Monto deuda Porcentaje
2006 105,4 39,1 37,10
2007 117,6 39,5 33,59
2008 125,7 39,34 31,30
2009 140,5 37 26,33
2010 148,3 39,1 26,97
2011 147,3 37,7 25,59
2012 165,3 38,8 23,47
2013 185,5 47 25,34
2014 203 43,2 21,28
2015 210,6 47,1 22,36
2016 215,9 48,6 22,51
2017 224,4 54 24,06
2018 235,6 51,9 22,03
2019 259 66,4 25,64

(Cuadro 1; Retamoso , elaboración propia)

Un ángulo diferente para evidenciar la implementación del MFMP es el de la relación deuda pública contra PIB. Tomando el lapso 2006-2017 puede observarse un descenso en ese promedio del 47,9% en el 2006 al 40,6% en el 2012; a partir de allí se observa un crecimiento hasta llegar al 52,3% en el 2017. Igualmente las oscilaciones coinciden con el movimiento internacional de los precios del petróleo (Cuadro 2)

Año Porcentaje Deuda como porcentaje del PIB Relación monto-pago
2006 37,10 47,9 0,77
2007 33,59 44,2 0,75
2008 31,30 43 0,72
2009 26,33 45,5 0,57
2010 26,97 46,4 0,58
2011 25,59 43,3 0,59
2012 23,47 40,6 0,57
2013 25,34 43 0,58
2014 21,28 46,2 0,46
2015 22,36 51,2 0,43
2016 22,51 51,9 0,43
2017 24,06 52,3 0,46

(Cuadro 2; Retamoso elaboración propia)

En lo que se refiere a pagos totales por deuda pública en el lapso 2006-2018 el monto asciende a $486.89 billones ( IPC- base 2018), lo que significa que la relación deuda/PIB medida en términos absolutos ha aumentado en el período reseñado (Gráfico 1) ; lo que significa que a pesar del pago puntual y creciente del endeudamiento en los presupuestos anuales de los gobiernos de turno, a la fecha tenemos más deuda que doce años atrás.


(Gráfica 1: Retamoso elaboración propia)

c) A partir del 2019 debemos aumentar el endeudamiento público para diferir el pago de deudas adquiridas con anterioridad:

En el proyecto de presupuesto que el gobierno anterior presentó al Congreso en julio pasado para la vigencia 2019, el rubro de la deuda aumenta en $18.3 billones (38.6% con relación al presupuesto del 2018), un aumento tan considerable que afecta de tal manera la ejecución presupuestal y en particular al rubro de inversión (el cual queda reducido en un 9.4% ), que hasta los programas de focalización de la pobreza como los PAE ( Programa de Alimentación Escolar) y Familias en Acción quedan desfinanciados.

Es de tal magnitud el peso de la deuda sobre el presupuesto del próximo año que el actual ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla ha propuesto en los debates parlamentarios sobre el tema adquirir deuda para reprogramar los pagos a capital en el mediano plazo, lo que daría inicio a un nuevo ciclo fiscal en el país cualitativamente diferente al actual, el de endeudamientos contra endeudamientos. Ha afirmado Minhacienda, “El número $66 billones del pago de deuda es mucho más alto de lo que ha sido tradicionalmente, nosotros podríamos pedir prestada plata, de tal manera que no tuviéramos que hacer pagos de capital, como quien dice podríamos endeudarnos. Ejemplo, si debemos pagar $100 de capital el año entrante, pedir prestados esos $100 a más plazo y tener los vencimientos más adelante. Por lo cual no tendríamos que hacer todos esos pagos de capital en el 2019 y dentro del mismo monto tendremos el espacio para trasladar esos recursos a la inversión que es muy importante…”

Las explicaciones de los técnicos de MinHacienda que redactaron el proyecto de presupuesto-2019 a propósito de este incremento excesivo el endeudamiento combinan la devaluación del peso que empezó a experimentarse en el 2013 con compromisos fiscales adquiridos con anterioridad. Agregan que una vez transitada estas dificultades transitorias en la próxima vigencia el escenario mejorará considerablemente por cuanto “la concentración de vencimientos en el corto plazo es menor y por ende el riesgo de refinanciamiento se ha reducido…”, lo cual es falso. Por el contrario el vencimiento de la mayor parte de los títulos emitidos por el Estado es de corto plazo; deberá pagarse en los próximos 8 años. (Gráfica 2)

(Gráfico 2; Gandini, elaboración propia. Fuente de Información-Tenedores MHCP) 

c) Deuda pública externa y transferencia de riqueza al capital globalizado:

El carácter periférico de Latinoamérica en la división internacional del trabajo impuesta por la globalización financiera lleva a la dependencia de la región de los precios de las materias primas y alimentos en el comercio internacional. En el caso de Colombia, del precio internacional del petróleo. En el lapso 2013-2017, hubo un declive pronunciado del precio internacional del petróleo y a consecuencia de ello las exportaciones petroleras bajaron en un 60,4% y la IED del sector en un 41.3% , lo que arrastró un déficit considerable en la balanza de cuenta corriente que , a su vez, obligó a obtener los flujos compensatorios de capitales en la balanza de pagos. “En el periodo 2007-2017, se requirieron USD 114.282 millones para financiar el déficit de cuenta corriente acumulado en esos años; una cifra cinco veces superior a las necesidades de financiamiento acumuladas del periodo previo 2000-2007 (USD 14.053 millones)..” Estos flujos de capitales fueron obtenidos de la siguiente manera:

Aumento de las entradas de IED : en USD 126.588 mil millones en el lapso 2007-2017. El saldo de este tipo de inversión llegó a 2017 a USD 180 mil millones, mientras que en el 2007 había llegado a USD 56 mil millones, triplicándose en una década. “La inversión extranjera directa a sectores diferentes a petróleo y minería representó el 56,8% del total de esta inversión en el periodo 2008-2017. Dentro de esta inversión, es importante destacar la participación del sector manufacturero (15,0%), servicios financieros (12,0%), transporte y telecomunicaciones (10,1%) y comercio y restaurantes (9,0%)..” Para la obtención de este resultado debe tenerse en cuenta la flexibilidad laboral, las exenciones tributarias y las garantías jurídicas a la IED, que fueron incrementadas en el período reseñado a causa de las exigencias del déficit comercial.

Acumulación de activos externos: los cuales crecieron en USD 114.648 millones en el mismo período 2007-2017. El 38,3% de este monto fue el resultado de la inversión directa de colombianos en el exterior. “Adicionalmente, cabe resaltar el crecimiento de los papeles extranjeros como activos del Gobierno General, cuya tenencia era nula en 2007 y actualmente asciende a un valor de USD 3.921 millones…”. En lo relacionado con la inversión de portafolio que llegó a USD 29,853, la totalidad fue obtenida mediante la adquisición de papeles extranjeros, destacándose el caso de los fondos de pensiones, los cuales fueron beneficiados de una normatividad especial para el efecto. Esta acumulación de activos fuera del país posibilitó el apalancamiento del endeudamiento externo necesario en esa coyuntura. Crecimiento de los pasivos líquidos; en el mismo período 2007-2017 estos crecieron en USD 92.256 millones. Dentro de ese gran total, “los pasivos con no residentes en inversión de cartera aumentaron en USD 65.939 millones, de los cuales USD 61.492 millones se dieron a través de un aumento en papeles de deuda y USD 6.316 millones a través de mayores participaciones de capital de extranjeros en sociedades no financieras locales…”. El segmento de la deuda pública externa aumentó en USD 38.736 (aproximadamente $100 billones en la actualidad). Luego, el incremento del endeudamiento externo en el período reseñado fue uno de los mecanismos que posibilitaron una transferencia considerable de riqueza al capital globalizado. El aumento de la deuda externa privada, la expansión de la IED y una política oficial que propendió por el aumento en las colocaciones de activos externos para poder apalancar los endeudamientos tanto públicos como privados acompañaron este propósito. Esta transferencia de riqueza operó a la manera de política compensatoria para obtener los ingresos-divisas que el país dejó de percibir a causa de la caída de los precios del petróleo cinco años atrás.

El aumento del endeudamiento público explica la regresiva reforma tributaria que los voceros del actual gobierno en medio de los aplausos de los asistentes a los Congresos empresariales vienen anunciando. Además, la obtención de recursos externos mediante el petróleo, ahora que el precio ha aumentado parcialmente, produce anuncios en el Ministerio de Minas de nuevas autorizaciones para exploraciones tanto convencionales como no convencionales lo que aumentará las tensiones sociales en los territorios. El desmantelamiento de las “consultas populares” apunta en esa perspectiva.

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