Argentina /Megaproyecto Vaca Muerta: Quién gobierna lo ingobernable

Por Diego di Risio, Foto Martín Barzilai / Resumen latinoamericano/ 12 de Sept. 2017 .-

Describir Vaca Muerta es tomar una foto que mañana se difumina. Es un proceso vivo y flexible con múltiples aristas que cambian a lo largo del tiempo y en diversos niveles. Y se modifica no sólo por los complejos desafíos técnicos de diseño e implementación que presenta, sino, sobre todo, por las luchas políticas dadas por los diferentes actores involucrados. Desde gobiernos y corporaciones que intervienen de forma directa, hasta los que batallan por el devenir global de los commodities fósiles (o más bien por su control y precio presente y futuro). En estas contiendas incluimos a quienes resisten, también de forma directa e indirecta, la expansión y reproducción de los hidrocarburos desde miradas de justicia socioeconómica, socioambiental y climática.

En función de esas divergencias, niveles y multiplicidad de actores diversos, lo que aquí nos interesa abordar son las políticas tomadas por el frente Cambiemos para garantizar la viabilidad de Vaca Muerta. Qué estrategias se han introducido desde la llegada de Mauricio Macri a la presidencia de la Nación para aumentar las posibilidades de su explotación a gran escala. Y tal foco gubernamental está puesto en un actor central, pero no determinante, como veremos más adelante. Especialmente cuando el Estado nacional pasó de “liderar y conducir” desde su aparato, en la era kirchnerista, a “coordinar y consensuar” en mesas multisectoriales. Porque, manteniendo como constante el objetivo de explotar para subsanar inconsistencias estructurales, lo distintivo de los últimos tiempos es, en resumidas cuentas, el modo de implementación.

Aquí el diagnóstico gubernamental diferencial sería, si se quiere, la necesidad de “sincerar” su capacidad de traccionar un proceso que excede a la periférica y desfinanciada Argentina. En el camino, la película desborda de forma constante al multiplicarse los focos de conflicto y disputa. Entonces, quién gobierna el proceso, es una pregunta de difícil respuesta.

Foco sobre gobierno y potencia

Como en la gestión anterior, Vaca Muerta actúa como una huída hacia adelante de las inconsistencias estructurales presentes en el nivel nacional y subnacional: alta dependencia fósil en un contexto de caída productiva convencional –deteriorando la balanza comercial por fuga de divisas–, combinado con una matriz económica de enclave en la Norpatagonia, en recurrente déficit y crisis de sus cuentas públicas. Dos puntos centrales de los siete nudos problemáticos que identificamos: (1) en un contexto de resistencia activa pero dispersa y heterogénea, (2) enfrentamos a un megaproyecto de clase global y de aprendizaje para el continente, (3) que genera múltiples injusticias socioambientales y energéticas en diversos planos y territorios, (4) es motorizado por élites transnacionales y nacionales sin control ni rendición de cuentas, y, (5) al tiempo que pretende reproducir y ampliar la economía de enclave existente, (6) busca solucionar problemas macroeconómicos y (7) energéticos de índole nacional (EJES, 2017b).

La resolución parece tentadora, pero extremadamente compleja. A nivel de potencial de recursos, estaríamos hablando de cantidades que serían varias decenas de veces las reservas actuales de la Argentina. Ahora, la extracción y puesta en valor de tales recursos a gran escala es una empresa titánica. Si bien las estimaciones varían, todas apuntan a inversiones de varias decenas de miles de millones de dólares anuales en la próxima década. El frente financiero se conjuga con desafíos técnicos y políticos de magnitud. Lo primero porque es una zona considerada “de frontera”, siendo de las pocas del mundo –junto a EE.UU., Canadá y China– donde se explota shale con cierta viabilidad económica. Y su magnitud está dada porque la misma especificidad e innovación del proyecto de energía extema lo convierte en una “bomba de carbono” –implicando un necesario salto cualitativo del Estado para controlar la conflictividad producto del alto nivel de degradación socioambiental y climática [1]. Por lo pronto, la gran mayoría de los proyectos están en fase exploratoria, salvo algunos casos excepcionales como el de YPF-Chevron –en el área Loma Campana– y otros emprendimientos menores.

Si bien la gran mayoría del andamiaje institucional y de actores es preexistente a la llegada del frente Cambiemos, hubo novedades que marcan otros rumbos y roles del Estado. En este sentido, nos interesa remarcar la intervención estatal en dos momentos: uno donde congela reglas/acuerdos y otro donde fuerza la libre circulación del movimiento productivo. Ambos están sujetos desde un discurso que enfatiza en la “crisis heredada” del sistema –recordar la declaración de “emergencia energética” del sector eléctrico apenas iniciada la gestión, en diciembre 2015–, la búsqueda de un horizonte exportador y una agenda estructurada en función de las demandas empresarias para lograr competitividad con la baja de costos –el actor estrella en tanto generador y proveedor de divisas. En términos productivos, el foco se reforzó en gas no convencional.

Ahora, tal estrategia ¿está logrando ser efectiva? Si bien rankea en las posiciones superiores de Inversión Extranjera Directa, hasta el momento la “lluvia de inversiones” del sector anunciada desde la Casa Rosada, como en el conjunto de la economía, no ha repercutido de forma sideral en llevar a una nueva fase el megaproyecto. La gran mayoría de los avances corporativos, excluyendo el caso del grupo Techint, que anunció en marzo 2017 la mayor suma tras YPF-Chevron, han sido, de hecho, para reforzar posiciones previas, con tibios avances exploratorios. Más allá de la foto, el tiempo de la lucha política pondrá los ritmos y cambios. Porque, como decíamos antes, al tratarse de un proyecto de alcance global, las interacciones y complejidades son múltiples. En definitiva, el gobierno nacional busca encauzar e incentivar donde haya vacíos “de mercado”, pero de ninguna manera pretende (ni tiene) potestad sobre el proceso.

Fijar: trabajo y riqueza

Decimos fijar porque hay una serie de políticas que crean cambios en el largo plazo. De esta manera, los resultados alcanzados por Cambiemos solidifican una agenda que repercute sobre el conjunto de instancias públicas y movimientos populares. En otras palabras, encuadran las regiones, inversiones y debates dentro de ciertos límites que será difícil romper a futuro, salvo que sea pagando altos costos políticos y dificultosas transiciones.

Desde que asumió, Cambiemos apuntó a lograr pisos mínimos de “seguridad jurídica” y previsibilidad tarifaria, dos puntos fuertemente reclamados por parte del sector empresario. Con largos meses de negociaciones encima, para principios de 2017 el presidente Macri anunció los resultados de una mesa de “diálogo” compuesta por sindicatos, empresas y sector público. Estos puntos fueron luego llevados a diferentes normativas en los meses que le siguieron. El primer resultado fue la reforma del convenio colectivo de trabajo para la actividad hidrocarburífera con una adenda específica para no convencionales en la Cuenca Neuquina, hecho antecedido por un año de presión gubernamental y empresarial al planchar la actividad. [2] A grandes rasgos, se dota de mayor poder de decisión a las empresas frente al sindicato –como reubicar trabajadores–, la “optimización” del proceso de trabajo –como permitir el montaje y desmontaje de equipos de perforación en horario nocturno– y reducción de beneficios –como modificar la jornada laboral al no contabilizar como trabajadas las horas de descanso dentro del yacimiento y las horas de viaje hasta él (EJES, 2017a).

Un segundo resultado fue fijar las reglas económicas. En primer lugar, se congeló la presión tributaria de las provincias, obligando a no aumentar regalías ni otros impuestos en los años venideros. En segundo, se extendió el programa de subsidios hasta 2020, que garantiza un valor mínimo del gas no convencional de la Cuenca Neuquina y difiere de los programas anteriores, que premiaban el aumento de la producción en cualquier región y tipo de formación –incluyendo al petróleo en programas similares, hoy desestimados. Con una baja del precio asignado de forma escalonada –de US$ 7,5 a 6 el millón de BTU–, la meta es “liberarlo” al finalizar el proceso para que asuma tal rol el mercado. Para ese momento, el gobierno proyecta un escenario de mayor oferta, hecho que lograría acoplar el mercado nacional con el internacional de forma suave. En este punto es importante tener en cuenta que, a la par de estas medidas en boca de pozo, se instrumentaron otras conocidas como ‘tarifazo’, donde se garantizan e institucionalizan los cuadros tarifarios, tanto de generadores (como las petroleras), distribuidoras (como Metrogas) y consumidores. El cúmulo de transferencias a todo el sector, tanto desde usuarios como del Estado, llegó a más de US$ 21.500 millones de 2008 a 2016 (EJES, 2016). Esto implicó un proceso de más larga data, donde lo que varió con el cambio gubernamental es quién paga, no si se paga.

Un punto importante: ambas medidas apuntan a una mirada de cuenca en términos geológicos, más que de jurisdicciones estatales. Siguiendo con lo que fue la reforma de la ley de Hidrocarburos de 2014, el cambio de lógica rompe en cierto sentido con la ‘provincialización’ del recurso al priorizar reglas multisectoriales por sobre accionar nacional o provincial. Tal cambio también responde a las necesidades de trabajo integral en la cuenca, siendo costoso una fragmentación en el ámbito regulatorio para la actividad. En esta misma lógica de coordinación multisectorial, se anunció en abril el Acuerdo Federal Energético, al que suscribieron la gran mayoría de las provincias y Nación. En él se vuelcan varios de los puntos antes discutidos, como también otros elementos del sistema energético nacional.

Por último, mirar sólo los pozos no daría cuenta de una tendencia que ya se venía dando, pero ahora reforzada por Macri para bajar costos: la expansión de infraestructura desde el ámbito público. Este avance es un hecho que también reduce los márgenes de posibilidad futura, especialmente por la dificultad de su reconversión hacia otros fines –lo que se conoce en finanzas como activo atascado. De esta manera, una definición atada al momento de la extracción y a una formación en particular queda corta [3], siendo necesario hablar de un megaproyecto transnacional que alcanza, al menos, tres países (EJES, 2017b). El resultado sería un entramado de nodos y flujos transnacionales entre Argentina, Chile y Uruguay, donde se involucran los diversos estadíos de la industria, estamentos que empalman, reformulan o expanden lógicas de circulación y puntos preexistentes. Aquí contamos desde el pozo al puerto de exportación de GNL, pasando por ductos, refinerías, petroquímicas, basureros petroleros, entre otros eslabones de la cadena de valor. Paolo Rocca, uno de los grandes industriales del país, vaticinó que tal extensión y repercusión lograría una revolución industrial comparable con la agroindustria.

En este plano, volvemos a los contrapuntos en la dinámica. Durante el gobierno de Cristina Fernández, YPF lideró por sí sola diversos proyectos de extracción, transporte y procesamiento de arenas silíceas, insumo que el fracking necesita en grandes cantidades (EJES, 2017b). Proceso al que luego se sumaron privados a su explotación. Mismo ejemplo con la reconversión urbana de la ciudad de Añelo, nombrada ‘la capital del shale’. Mientras tanto, durante el gobierno de Cambiemos, la vía férrea que unirá Bahía Blanca con Añelo para la industria se licitará bajo un mecanismo de Participación Público-Privado. Si bien los detalles no se habían publicado al momento de redactar este artículo, éste contempla un financiamiento conjunto, dando lugar a los privados a su inserción en el proyecto.

Fluir: capital y territorio

Si por un lado se consolida y fija, por otro se libera e incrementa la velocidad. De esta manera, en un marco de reforma general para facilitar la libre entrada y salida de capitales, con el consiguiente endeudamiento a gran escala, el gobierno nacional implementó algunas medidas adicionales en materia de política petrolera. La conducción de Cambiemos imprimió dos transformaciones centrales en YPF. Por un lado, su retiro en ciertas concesiones a partir de la venta de activos a Tecpetrol, Shell, Total y Pan American Energy, entre otras compañías, decisión tomada también por la estatal neuquina GyP. Por otro, una creciente financiarización de la empresa, al incrementar la participación de la rama financiera. De esta manera, ha emitido mayor cantidad de deuda, repartiendo dividendos –algo que evitaba la anterior gestión en función de invertir– y generado programas de estímulos a su directorio, muchos de cuyos miembros fueron designados por el mismo Estado nacional y provienen de distintos grupos del sector privado. Lo que se busca es licuar la presencia de YPF como empresa hidrocarburífera nacional, sobre todo en materia de activos, prioridades en la generación de valor, y estimular la “comunidad gerencial”. Si bien la tendencia y tensión existía de forma previa, la “corporatización” se agudizó e incluso los niveles de inversión bajaron a ínfimos.

Ahora, a la par de facilitar el movimiento del capital a nivel de políticas nacionales, YPF lo hace desde el control de las dinámicas territoriales. Porque desde un punto de vista corporativo, la conflictividad social significa un incremento de costos, especialmente cuando ésta se manifiesta a través de cortes de rutas y otros frenos a los procesos productivos. En primer lugar, bajo una mirada del proceso largo, la región ha vivenciado diferentes oleadas migratorias en busca del “sueño petrolero”, pero pocos son realmente absorbidos por el restrictivo mercado laboral, más todavía desde la reforma al convenio de trabajo descrita antes. Es así que en los últimos meses se ha registrado un incremento considerable de los conflictos con desocupados del sector. Tal fue el caso con la empresa de servicios OPS, que incluso generó grietas en el aparentemente monolítico sindicato de trabajadores petroleros. Hubo amenazas de represión por parte de Nación y fueron las autoridades provinciales quienes finalmente destrabaron el conflicto.

En segundo lugar, hacia adentro de los yacimientos también se está buscando doblegar resistencias, especialmente la del Pueblo Mapuche. Dejando de lado una “provincialización” del uso de las fuerzas de seguridad por el kirchnerismo, Cambiemos ha tomado para sí el control de los yacimientos al desplegar recursos nacionales. De esta manera, a partir del mes de junio hemos visto el ingreso de Gendarmería en el territorio de la comunidad mapuche Campo Maripe, mismo sitio donde explotan YPF y Chevron. Tal acción estuvo precedida por documentos filtrados del Ministerio de Seguridad, bajo el comando de Patricia Bullrich, en los que afirmaba que el reclamo mapuche, al afectar “un servicio estratégico de los recursos del Estado”, implica una necesaria respuesta por parte de las fuerzas federales, incluidos los servicios de inteligencia.

En tercer lugar, otro frente que, si bien no ha tenido al gobierno nacional a la cabeza, vale mencionar por la postura pública, es la respuesta a medidas de orden municipal, especialmente las ordenanzas que prohíben la técnica del fracking. En este plano, la provincia del Neuquén demandó por inconstitucionalidad la restricción sancionada por el municipio de Vista Alegre a la aplicación de la fractura hidráulica dentro de su ejido; similar a la decisión del gobierno de Río Negro, que en 2013 recurrió al Tribunal Superior de Justicia para dar por tierra con la ordenanza sancionada en Allen. A esperas de la resolución final, la medida atenta contra la autodeterminación local en materia ambiental y, encuentra a los vecinos, también cortando rutas. Los efectos de tales medidas ponen en riesgo numerosas ordenanzas sancionadas en diferentes localidades de la cuenca.

En suma, estas instancias hablan de una diversidad de conflictos territoriales de distinto calibre y tenor, que vienen preocupando a las cámaras empresariales por el aumento en cantidad y eficacia de frenar operaciones. Pero lejos de binarismos fracking vs. anti-fracking, la dinámica de la región muta en, por momentos, guerras abiertas entre diversas facciones, sobre todo de aquellas que disputan una parte del negocio. O sea, existe un cuarto nivel de conflictividad sobre un hecho que, desde el sector corporativo, se considera como otro factor que abulta los costos. Porque con alta parte del sector tercerizada y operando con flujos paralelos de fondos, es una incógnita cómo el Estado nacional manejará las diferentes “cajas”, tanto sea sindicales como de partidos provinciales. Especialmente en tiempos electorales y con el frente Cambiemos sin una hegemonía consolidada a nivel nacional, y mucho menos en la provincia del Neuquén. En otras palabras, en aras de la competitividad, ¿atacará de forma consistente a la red de empresas de servicios vinculadas a las familias del siempre gobernante Movimiento Popular Neuquino, al secretario general de los petroleros privados, Guillermo Pereyra, y funcionarios de Río Negro? El kirchnerismo ya tuvo su round –recordar la discusión por el carry en la reforma de la ley de Hidrocarburos en 2014 [4]– y los negocios siguen en pie. Recientes notas de prensa y ofensivas públicas de YPF dan cuenta de otro intento, ahora enfocado sobre la contratista Real Work, cuya propiedad es atribuida a Pereyra. Se acusa a la conducción sindical de haber amasado una fortuna a través de esa firma, fruto de una “normativa a medida”.

Replicar: valor y frontera

Más allá del territorio específico, el “modelo Vaca Muerta” de Cambiemos se vislumbra como algo replicable, puesto como horizonte tanto por una diversidad de países latinoamericanos como en la misma Argentina. Desde mediados de 2017, en la provincia de Santa Cruz el Estado nacional busca saldar la “crisis” –caída de la extracción convencional por retiro de inversión de YPF– mediante el tight y shale, apalancados por subsidios y reforma del convenio colectivo de trabajo. La mesa instaurada fue del mismo tenor que la antes descrita: sindicato, provincia, empresas y Nación. ¿Pero es replicable? Y, mejor dicho, ¿qué resultados intenta replicar?

Los tiempos que vienen no son sencillos para los que impulsan el costoso megaproyecto Vaca Muerta. En un contexto de alta turbulencia internacional, la titánica empresa languidece y va más lento de lo vaticinado desde el relato oficial. La industria a nivel global no está en su mejor momento, siendo atacada por la falta de legitimidad, precios bajos, creciente regulación para afrontar el cambio climático y reciente buena competitividad económica de las energías renovables. En este contexto, el gobierno nacional tomó el discurso de ‘la revolución del gas’, donde el fósil no sólo será combustible puente hacia una matriz energética más limpia –concepto fuertemente cuestionado a nivel internacional– sino también exportable – fenómeno ya vivido, y que ahora agudiza los problemas estructurales antes vistos.

En suma, ¿cuáles serían entonces los grandes cambios introducidos por Cambiemos? En primer lugar, la orientación desreguladora. Hecho dado a través de la retracción y reformulación de YPF y creciente liberación de precios, en buena medida atados al dólar y vaivenes de mercados globales. En segundo, la intervención directa en conflictos territoriales para afianzar el control y dinámica, algo que de forma previa se tercerizó en provincias o la misma YPF. En tercer lugar, el traslado de los costos desde el Estado nacional a las y los usuarios y trabajadores, lo que reafirma que a Vaca Muerta lo está financiado en parte el pueblo argentino, si bien nunca fue consultado.

A grandes rasgos, pareciera que el Estado nacional juega a dos puntas. Por un lado, renuncia a la “conducción” del proceso y deja al mercado que tome la posta donde ciertos pisos están sentados, como la extracción. Por otro, interviene con fuerza para garantizar condiciones mínimas de acumulación y gobernabilidad donde existen vacíos, como en los momentos de alta conflictividad social, o saldar baches de infraestructura. En este punto, en la construcción de “mesas de diálogo” ha obtenido importantes resultados, al menos en materia de reforma institucional de agenda neoliberal. En medio del temporal y aparentes escenarios “fragmentados”, el gobierno gobierna, y lo hace a la par.

Este artículo fue publicado en la edición Nº5 de Fractura Expuesta

Notas
1. Dada la magnitud del proyecto se lo considera una “bomba de carbono” por las emisiones de gases de efecto invernadero generadas tanto durante el proceso de exploración/explotación como por la combustión de esos hidrocarburos.
2. Los datos y análisis que aparecen en el texto son parte del seguimiento mensual que hacemos del megaproyecto Vaca Muerta en nuestro boletín EJES (http://ejes.org.ar/#boletines).
3. El megaproyecto Vaca Muerta no se circunscribe a esa formación de lutitas en particular sino que comprende a otra similar, así como también a arenas compactas.
4. Ver Pérez Roig, Scandizzo y di Risio (2016)

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